Penulis: Rosita Miladmahesi – Tenaga Ahli DPR RI (2024-2029)
Pada 1957, melalui Deklarasi Djuanda, Indonesia menegaskan bahwa laut di antara pulau-pulaunya merupakan bagian integral dari wilayah nasional, bukan ruang pemisah antardaratan. Gagasan ini kemudian memperoleh pengakuan internasional melalui United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) 1982. Namun, setelah berhasil meyakinkan dunia bahwa Indonesia adalah negara kepulauan, muncul pertanyaan yang lebih mendasar: apakah Indonesia sendiri telah mengubah cara berpikirnya tentang bagaimana negara kepulauan seharusnya diperintah? Permasalahannya bukan semata-mata apakah pemerintah telah memberikan perhatian yang cukup kepada sektor kelautan atau pembangunan wilayah pesisir.
Persoalan yang lebih mendasar terletak pada desain pemerintahan. Indonesia telah mengakui karakter geografisnya sebagai negara kepulauan, tetapi penyelenggaraan pemerintahannya masih banyak bertumpu pada logika kontinental, yaitu cara mengorganisasikan wilayah dengan menjadikan daratan yang relatif menyatu sebagai model normal, sementara laut dan keterpisahan antarpulau diperlakukan sebagai kondisi khusus yang perlu diakomodasi. Bias kontinental, dalam konteks ini, adalah kecenderungan institusional untuk mempertahankan desain pemerintahan teritorial yang seragam meskipun wilayah yang diperintah memiliki karakter geografis dan kebutuhan pelayanan yang berbeda. Bias ini bukan berarti Indonesia secara harfiah meniru negara-negara kontinental, melainkan bahwa pembagian kewenangan, perencanaan pembangunan, pembiayaan daerah, dan penyediaan pelayanan publik belum sepenuhnya menjadikan karakter kepulauan sebagai prinsip dasar desain pemerintahan.
Warisan Negara Teritorial
Kecenderungan tersebut perlu dibaca melalui sejarah pembentukan administrasi negara Indonesia. Pada masa kolonial, pemerintahan Hindia Belanda mengembangkan struktur administrasi teritorial yang bertingkat untuk mengendalikan wilayah dan penduduk Nusantara. Setelah kemerdekaan, Republik mewarisi sebagian perangkat administrasi tersebut, bukan semata-mata karena kesinambungan kolonial, melainkan juga karena negara yang baru berdiri membutuhkan struktur pemerintahan untuk menjaga integrasi dan menjalankan kekuasaan di wilayah yang luas. Dalam proses itu, wilayah administratif menjadi salah satu instrumen utama untuk membuat ruang yang beragam dapat dikelola melalui satu sistem pemerintahan. Kebutuhan tersebut terus membentuk perjalanan otonomi daerah setelah kemerdekaan.
Sejak Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penerapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri, dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, Indonesia berulang kali menata hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Pada masa Orde Baru, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah memperkuat penyelenggaraan pemerintahan yang hierarkis dan sentralistis. Reformasi kemudian mengubah arah melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang memperluas otonomi daerah, sebelum pengaturannya kembali ditata melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda)
Perubahan-perubahan tersebut tidak dapat dianggap kecil. Desentralisasi pasca-Reformasi mengubah distribusi kewenangan dan memperluas ruang bagi pemerintah daerah untuk mengurus kepentingannya sendiri. Namun, perubahan mengenai siapa yang memegang kewenangan tidak selalu diikuti oleh perubahan mengenai bagaimana wilayah dipahami dalam desain pemerintahan. Pembagian teritorial tetap menjadi kerangka utama penyelenggaraan negara, sedangkan perbedaan kondisi geografis belum sepenuhnya menjadi dasar untuk membedakan kebutuhan kelembagaan, pembiayaan, dan pelayanan publik. Di sinilah sejarah otonomi daerah bertemu dengan persoalan bias kontinental. Persoalannya bukan bahwa Indonesia gagal melakukan desentralisasi, melainkan bahwa desentralisasi berlangsung di dalam kerangka teritorial yang belum sepenuhnya dirancang berdasarkan kenyataan sebagai negara kepulauan.
Negara telah mengubah hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah, tetapi belum secara konsisten mengubah cara menghitung jarak, mengukur aksesibilitas, dan menentukan biaya untuk menghadirkan pelayanan publik di wilayah yang dipisahkan sekaligus dihubungkan oleh laut. Bias kontinental, dengan demikian, tidak perlu dipahami sebagai warisan kolonial yang bekerja secara otomatis atau sebagai pilihan sadar untuk mengabaikan laut. Ia lebih tepat dipahami sebagai kecenderungan institusional yang bertahan ketika kategori dan prosedur pemerintahan yang telah mapan terus digunakan untuk menghadapi kondisi geografis yang berbeda. Model administrasi yang relatif seragam dapat terlihat masuk akal ketika diterapkan pada wilayah daratan yang saling terhubung, tetapi menghasilkan persoalan ketika diterapkan tanpa penyesuaian memadai pada wilayah yang penduduknya tersebar di pulau-pulau.
Ketika Keseragaman Menghasilkan Ketidaksetaraan
Perbedaan tersebut bukan sekadar persoalan abstrak tentang bagaimana negara memahami ruang. Ia menentukan bagaimana kebutuhan masyarakat dikenali, bagaimana anggaran dialokasikan, dan bagaimana keberhasilan pelayanan publik diukur. Dua daerah dengan jumlah penduduk yang relatif sama belum tentu membutuhkan biaya yang sama untuk menyediakan pelayanan publik. Di wilayah daratan yang terhubung melalui jaringan jalan, sekolah, rumah sakit, dan pusat administrasi dapat dijangkau melalui konektivitas darat. Di wilayah kepulauan, pelayanan yang sama mungkin membutuhkan kapal, dermaga, bahan bakar, jadwal pelayaran, dan penyesuaian terhadap cuaca. Secara administratif, kedua daerah dapat berada dalam kategori pemerintahan yang setara namun secara geografis, biaya untuk memenuhi tanggung jawab pemerintahan bisa sangat berbeda. Karena itu, jarak tidak cukup diukur dalam kilometer. Aksesibilitas juga ditentukan oleh waktu tempuh, ketersediaan transportasi, frekuensi pelayaran, dan biaya menghubungkan satu pulau dengan pulau lainnya. Jika kebutuhan daerah dihitung tanpa memperhitungkan faktor-faktor tersebut, keseragaman dalam aturan dan indikator berisiko menghasilkan ketidaksetaraan dalam kemampuan menyediakan pelayanan.
Pada titik ini, bias kontinental memperlihatkan konsekuensi praktisnya, yaitu bukan sekadar laut kurang diperhatikan, melainkan pengalaman geografis masyarakat kepulauan belum sepenuhnya diterjemahkan ke dalam cara negara menentukan kebutuhan dan membagi sumber daya. Laut menjadi biaya tambahan yang harus ditanggung daerah, alih-alih kondisi mendasar yang diperhitungkan sejak awal dalam desain pemerintahan. UU Pemda telah mengenal konsep Daerah Provinsi yang Berciri Kepulauan. Pengakuan tersebut menunjukkan bahwa karakter geografis kepulauan bukan sesuatu yang sepenuhnya diabaikan dalam hukum. Namun, tantangannya adalah memastikan agar pengakuan itu tidak berhenti sebagai pengecualian di dalam sistem yang pada dasarnya tetap seragam. Karakter kepulauan perlu memiliki konsekuensi nyata terhadap perencanaan, pembiayaan, konektivitas, dan penyelenggaraan pelayanan publik.
Mengubah Cara Negara Memerintah
Dalam konteks ini, keberadaan Rancangan Undang-Undang Daerah Kepulauan (RUU DK) perlu dipahami bukan sekadar sebagai upaya memberikan tambahan kewenangan atau anggaran kepada daerah tertentu, melainkan sebagai bagian dari perjuangan panjang untuk menempatkan karakter kepulauan dalam desain otonomi daerah Indonesia. Pembahasannya telah berlangsung sejak 2017 melalui keterlibatan DPR RI, DPD RI, dan pemerintah. Pada 2019, RUU ini kembali diusulkan oleh DPD RI dalam Prolegnas Prioritas, sebelum kembali masuk dalam Prolegnas Prioritas Nasional pada 2024. Perjalanan tersebut menunjukkan bahwa kebutuhan akan pengaturan khusus bagi daerah kepulauan bukan persoalan baru, melainkan persoalan yang terus muncul dalam perdebatan mengenai hubungan pusat dan daerah. Panjangnya proses legislasi ini juga mengungkap pertanyaan yang lebih mendasar: mengapa pengakuan Indonesia sebagai negara kepulauan belum dengan sendirinya menghasilkan desain pemerintahan yang sesuai dengan karakter geografisnya? Jika laut merupakan bagian integral dari wilayah nasional, konsekuensi pengakuan itu semestinya tidak berhenti pada penegasan batas wilayah, tetapi juga tercermin dalam pembagian kewenangan, perencanaan pembangunan, pembiayaan daerah, dan penyelenggaraan pelayanan publik. Dengan kata lain, tantangannya bukan lagi sekadar mengakui keberadaan daerah kepulauan, melainkan memastikan bahwa pengakuan tersebut mengubah cara negara bekerja.
Pembahasan RUU DK yang kembali menguat pada 2026 membuka kesempatan untuk menjawab persoalan tersebut. Perubahan yang diperlukan bukan semata-mata menambah alokasi dana atau memberikan kewenangan tambahan, melainkan membangun dasar kebijakan yang memperhitungkan biaya geografis secara lebih adil. Konektivitas antarpulau perlu menjadi bagian dari perencanaan pemerintahan, diantaranya akses terhadap pendidikan, keadilan dan kesehatan harus dinilai berdasarkan keterjangkauan nyata, bukan hanya ketersediaan fasilitas; sementara pembagian kewenangan dan dukungan fiskal perlu mempertimbangkan jarak, keterisolasian, serta hubungan antarpulau. Pendekatan ini tidak mengharuskan Indonesia meninggalkan struktur provinsi atau kabupaten/kota. Yang perlu diubah adalah asumsi yang mendasari cara struktur tersebut bekerja. Daerah kepulauan tidak semestinya terus diperlakukan sebagai wilayah yang menyimpang dari model normal pemerintahan, melainkan sebagai pengingat bahwa satu desain administratif tidak selalu memadai untuk seluruh kondisi geografis.
RUU DK karena itu dapat menjadi langkah untuk menggeser pendekatan dari sekadar pengakuan atas kekhususan wilayah menuju desain pemerintahan yang sungguh-sungguh memperhitungkan karakter kepulauan. Perjalanan panjang RUU DK telah memperlihatkan bahwa pengakuan atas identitas kepulauan saja tidak cukup apabila belum disertai perubahan dalam cara negara mengatur wilayahnya. Indonesia tidak cukup hanya mengakui dirinya sebagai negara kepulauan. Indonesia juga perlu membangun cara memerintah yang sesuai dengan kenyataan bahwa pulau-pulaunya dihubungkan oleh laut. Sebab, menjadi negara kepulauan bukan sekadar memiliki ribuan pulau, melainkan memahami bahwa laut bukan hanya jarak yang harus diatasi, tetapi bagian dari ruang hidup bersama yang harus dihubungkan.
Editor: Alfianu Adhi Riztiawan
