Penulis: Marine Kenzi Martasuganda (Dewan Alumni IKA IKL Unpad; Anggota MPO Ikatan Sarjana Kelautan Indonesia; Pendiri Komitmen Research Group)
Ada sebuah paradoks dalam tata kelola laut Indonesia. Kita adalah negara kepulauan yang sejak lama memperjuangkan laut sebagai bagian tak terpisahkan dari kehidupan bernegara. Indonesia bahkan termasuk negara yang memperoleh keuntungan strategis dari lahirnya rezim negara kepulauan dalam United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) 1982. Konvensi itu kemudian disahkan melalui Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1985. Sejak itu, secara hukum internasional posisi Indonesia sebagai negara kepulauan memperoleh pijakan yang jauh lebih kokoh. UNCLOS juga memberi negara pantai ruang untuk menetapkan zona tambahan sampai 24 mil laut dari garis pangkal. Di sana negara dapat melakukan pengawasan tertentu untuk mencegah dan menindak pelanggaran di bidang bea cukai, fiskal, keimigrasian, dan kesehatan.
Masalahnya sederhana, tetapi konsekuensinya tidak sederhana. Memiliki hak tidak selalu berarti memiliki instrumen untuk menggunakan hak tersebut. Indonesia telah lama mempunyai undang-undang mengenai ZEE, Kelautan, dan landas kontinen. Namun, pengaturan zona tambahan justru tertinggal. Persoalan ini bahkan bukan sesuatu yang baru ditemukan hari ini. BPHN telah mengkajinya sejak 1990/1991, RUU terkait kembali disosialisasikan pada 2005, naskah akademik disusun pada 2008, dan pada 2014 kembali disempurnakan. Persoalan ini sesungguhnya telah lama dikenali. Tantangannya bukan lagi mengidentifikasi apa yang belum diatur, melainkan menerjemahkan kebutuhan tersebut ke dalam kerangka hukum yang memberikan kepastian sekaligus dapat dijalankan secara efektif.
Ruang Laut yang Berbeda dari Laut Teritorial dan ZEE
Zona tambahan memang agak membingungkan bagi pembaca yang tidak setiap hari berurusan dengan hukum laut. Ia bukan laut teritorial, tetapi juga jangan begitu saja disamakan dengan ZEE. Laut teritorial memberikan kedaulatan kepada negara pantai. Di ZEE, negara memiliki hak berdaulat dan yurisdiksi tertentu, terutama yang berhubungan dengan sumber daya dan kepentingan yang secara khusus diberikan UNCLOS. Zona tambahan memiliki konstruksi berbeda, ia merupakan semacam zona kontrol di luar laut teritorial dengan batas maksimum 24 mil laut dari garis pangkal. Karena itu, kewenangan negara di sana bukan kedaulatan penuh namun terbatas pada tujuan yang memang diberikan oleh hukum internasional.
Di sinilah kehati-hatian diperlukan. Di zona tambahan tetap terdapat kebebasan berlayar yang harus dihormati. Negara pantai tidak dapat memperlakukan kapal yang berada di sana seolah-olah sedang berada di laut teritorialnya. Tujuan penetapan zona tambahan berbeda dari laut teritorial maupun ZEE. Jika laut teritorial bertumpu pada kedaulatan dan ZEE pada hak berdaulat atas sumber daya serta yurisdiksi tertentu, zona tambahan memberikan kewenangan yang lebih terbatas dan spesifik. Di ruang ini, negara tidak memperluas kedaulatannya hingga 24 mil laut, melainkan menjalankan pengawasan untuk mencegah dan menindak pelanggaran tertentu yang berkaitan dengan wilayah atau laut teritorialnya. Dengan demikian, persoalan mendasarnya adalah seberapa jauh negara dapat bertindak untuk melindungi kepentingan hukumnya tanpa melampaui batas yurisdiksi yang diberikan hukum internasional.
Pengakuan Normatif yang Belum Menjadi Rezim Hukum
Sebenarnya hukum nasional bukan sama sekali tidak mengenal zona tambahan. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2014 tentang Kelautan telah menempatkannya sebagai bagian dari wilayah yurisdiksi Indonesia. Undang-undang itu juga menyatakan Indonesia berhak menetapkan zona tambahan hingga 24 mil laut dari garis pangkal serta melakukan pencegahan terhadap pelanggaran ketentuan bea cukai, fiskal, imigrasi, dan saniter di wilayah atau laut teritorialnya, serta menghukum pelanggaran yang dilakukan di wilayah atau laut teritorial tersebut. Bahkan Pasal 8 ayat (3) telah membuka jalan agar penetapan dan pengelolaannya diatur lebih lanjut dalam peraturan perundang-undangan.
Karena itu, istilah “kekosongan hukum” perlu dipahami secara proporsional. Persoalannya bukan ketiadaan norma, melainkan belum utuhnya kerangka hukum yang menerjemahkan pengakuan atas zona tambahan ke dalam kewenangan yang dapat dijalankan secara operasional. Pengaturan mengenai kepabeanan, fiskal, keimigrasian, dan kekarantinaan belum sepenuhnya menjangkau kebutuhan penegakan hukum di zona ini, demikian pula dengan penetapan batas terluar dan persinggungannya dengan batas maritim negara tetangga. Dengan kata lain, fondasi hukumnya telah tersedia, tetapi bangunan yang membuatnya bekerja masih perlu diselesaikan.
Ketika Batas Geografis Bertemu Batas Kewenangan
Bayangkan sebuah kapal berada 20 mil laut dari garis pangkal Indonesia. Ada dugaan kapal itu membawa barang selundupan. Dalam kapal yang sama ditemukan pula orang yang diduga akan memasuki Indonesia tanpa dokumen perjalanan yang sah. Pertanyaan pertama tentu mudah “di mana kapal itu berada?” Teknologi navigasi dapat memberikan koordinat dengan presisi. Pertanyaan berikutnya jauh lebih rumit yaitu “siapa yang harus bertindak, dengan kewenangan apa, berdasarkan hukum yang mana, dan sampai sejauh mana tindakan itu boleh dilakukan?” Pada titik inilah garis geografis bertemu dengan garis kewenangan.
Persoalan tersebut bukan sekadar perdebatan akademik, melainkan menyentuh kepastian mengenai batas dan pelaksana kewenangan negara di laut. Ketidakjelasan pembagian kewenangan dapat membuat penanganan antarinstansi tidak berjalan dalam satu kerangka yang selaras, sementara pada saat yang sama terdapat potensi pertampalan zona tambahan Indonesia dengan batas maritim Filipina di utara Sulawesi dan Malaysia di Selat Malaka. Karena itu, pengaturannya perlu menjawab dua pertanyaan mendasar yaitu sampai di mana Indonesia dapat menjalankan yurisdiksinya dan siapa yang berwenang menjalankannya. Kejelasan atas keduanya menjadi krusial agar negara dapat bertindak secara efektif tanpa melampaui batas yang diberikan hukum internasional.
Empat Yurisdiksi yang Harus Diterjemahkan dengan Hati-Hati
UNCLOS telah memberikan batas yang cukup jelas mengenai kewenangan negara pantai di zona tambahan. Kewenangan tersebut terbatas pada pengawasan untuk mencegah dan menghukum pelanggaran di bidang kepabeanan, fiskal, keimigrasian, dan saniter, dengan batas terluar zona tambahan tidak melebihi 24 mil laut dari garis pangkal. Batas tersebut sekaligus menegaskan bahwa kepentingan nasional tidak dapat menjadi alasan untuk memperluas yurisdiksi secara sepihak. Tantangannya adalah bagaimana Indonesia menjalankan kewenangan yang tersedia secara efektif tanpa mengubah yurisdiksi terbatas menjadi klaim kedaulatan baru.
Namun, batas normatif tersebut tidak serta-merta mudah diterapkan di lapangan. Setiap bidang memiliki karakter persoalan yang berbeda, mulai dari penyelundupan dan lalu lintas barang, mobilitas orang secara tidak sah, kepentingan fiskal, hingga pencegahan masuk dan menyebarnya penyakit atau organisme pengganggu. Dalam konteks keimigrasian, misalnya, kewenangan pengawasan diperlukan agar pergerakan orang yang diduga melanggar ketentuan keimigrasian dapat diantisipasi sejak berada di zona tambahan; demikian pula fungsi karantina yang menuntut tindakan sebelum ancaman memasuki wilayah Indonesia. Karena itu, pengaturan zona tambahan perlu menjelaskan kapan negara dapat bertindak, lembaga mana yang berwenang, tindakan apa yang dapat dilakukan, serta batas dari tindakan tersebut.
RUU Zona Tambahan Bukan Sekadar Memperluas Penegakan Hukum
RUU Zona Tambahan tidak seharusnya dipahami sebagai upaya memperluas jangkauan kekuasaan negara dari 12 menjadi 24 mil laut. Zona tambahan memiliki rezim hukum tersendiri yang menempatkan kewenangan negara pada fungsi pengawasan dan penegakan hukum secara terbatas, bukan sebagai perpanjangan laut teritorial. Pasal 33 UNCLOS membatasi kewenangan tersebut pada pencegahan dan penghukuman terhadap pelanggaran tertentu yang berkaitan dengan wilayah atau laut teritorial negara pantai. Dengan demikian, RUU Zona Tambahan bukan instrumen untuk memperluas kedaulatan, melainkan untuk memberikan kepastian hukum atas yurisdiksi yang memang telah diberikan oleh hukum internasional.
Karena itu, kualitas RUU Zona Tambahan kelak tidak seharusnya diukur dari seberapa banyak kewenangan baru yang dapat dimasukkan ke dalamnya. Ukurannya justru sebaliknya yaitu seberapa presisi dapat menentukan batas kewenangan negara. Sebuah undang-undang yang baik harus mampu menjelaskan perbuatan apa yang dapat ditindak, aparat mana yang berwenang, prosedur apa yang digunakan, bagaimana pemeriksaan kapal dilakukan, bagaimana perkara diserahkan kepada instansi sektoral, dan bagaimana hak negara lain tetap dihormati. Dalam hukum laut, kemampuan negara untuk menahan diri sama pentingnya dengan kemampuan negara untuk bertindak. Sebab, pada jarak beberapa mil laut, tindakan penegakan hukum domestik dapat dengan cepat berubah menjadi persoalan hukum internasional.
Mengakhiri Fragmentasi Kewenangan
Masalah berikutnya terletak pada arsitektur kelembagaan penegakan hukum. Berbagai fungsi di laut saat ini dijalankan oleh sejumlah institusi, antara lain TNI Angkatan Laut, Bea Cukai, Imigrasi, Bakamla, serta Barantin. Karakter zona tambahan yang bersifat multisektor membuat kejelasan pembagian peran menjadi kebutuhan mendasar, terutama ketika satu peristiwa dapat bersinggungan dengan lebih dari satu kewenangan sekaligus. Karena itu, tantangannya bukan terletak pada jumlah institusi yang tersedia, melainkan pada bagaimana kewenangan yang tersebar tersebut dapat bekerja dalam satu mekanisme yang terkoordinasi. Tanpa pembagian tugas dan prosedur koordinasi yang jelas, pola multi agency single task justru berpotensi menghasilkan tumpang tindih tindakan di lapangan.
Perkembangan terbaru memperlihatkan bahwa persoalan ini belum sepenuhnya kehilangan relevansinya. Kajian Yusuf, Syahrin, dan Arifin yang terbit pada 2026 menemukan disparitas locus yurisdiksi antara rezim keimigrasian dan kepabeanan. Menurut penelitian tersebut, spesifikasi wilayah laut untuk fungsi pengawasan aktif belum diakomodasi dalam UU Keimigrasian, sementara UU Kepabeanan telah menyediakan dasar pengawasan yang lebih konkret. Penelitian itu melihat kekurangan pengaturan zonasi sebagai salah satu sumber persoalan hilir dalam penanganan pelanggaran keimigrasian di wilayah laut. RUU Zona Tambahan dengan demikian dapat menjadi jembatan. Bukan untuk membuat semua lembaga memiliki kewenangan yang sama, tetapi agar kewenangan yang berbeda dapat bertemu dalam satu arsitektur hukum yang sama.
Jangan Mengulang Problem Ego Sektoral di Laut
Ada kecenderungan yang perlu dihindari dalam pembentukan undang-undang yaitu ketika ditemukan persoalan koordinasi, jawabannya adalah menambah kewenangan. Padahal, menambah kewenangan kepada banyak institusi tidak selalu menambah kapasitas negara. Dalam beberapa keadaan justru sebaliknya. Dua kapal patroli dari dua lembaga yang berbeda mungkin terlihat lebih kuat daripada satu kapal. Tetapi bila keduanya tidak sepakat siapa yang memeriksa, siapa yang menyidik, dan kepada siapa perkara diserahkan, jumlah kapal tidak otomatis menghasilkan penegakan hukum yang lebih baik. Biaya bertambah, tetapi kepastian hukum belum tentu ikut bertambah.
Persoalan zona tambahan juga memperlihatkan bahwa kejelasan kewenangan belum selalu diikuti oleh keselarasan tindakan antarinstansi. Ketika pencegahan dan penindakan melibatkan beberapa lembaga dengan mandat berbeda, ketidakjelasan pembagian peran dapat mengurangi efektivitas penegakan hukum, terlebih jika belum ditopang sarana dan prasarana yang memadai. Karena itu, RUU Zona Tambahan tidak semestinya menjadi ruang baru bagi tarik-menarik kewenangan sektoral. Orientasinya perlu bergeser dari pertanyaan “siapa yang paling berwenang?” menjadi “bagaimana kewenangan yang berbeda dapat bekerja sebagai satu kesatuan ketika pelanggaran terjadi?” Pergeseran cara pandang tersebut akan menentukan apakah pengaturan baru mampu menyederhanakan tata kelola atau justru menambah lapisan persoalan di laut.
Momentum Menata Kembali Yurisdiksi Maritim Indonesia
Ada alasan lain mengapa RUU tentang Zona Tambahan ini penting. Pembentukan hukum zona tambahan memberi kesempatan kepada Indonesia untuk melihat kembali hubungan antara hukum internasional dan hukum nasional secara lebih sistematis. UNCLOS telah disahkan Indonesia melalui UU Nomor 17 Tahun 1985. Penjelasan undang-undang itu sendiri menyebut UNCLOS sebagai rezim hukum laut yang lengkap dan menyeluruh serta menempatkan pengakuan terhadap negara kepulauan sebagai sesuatu yang penting bagi Indonesia. Tetapi ratifikasi hanyalah satu tahap. Tahap yang lebih sulit adalah menerjemahkan hak dan kewajiban internasional tersebut menjadi aturan yang dapat dilaksanakan oleh institusi nasional.
Zona tambahan memperlihatkan bahwa yurisdiksi maritim tidak dapat ditentukan semata-mata berdasarkan jarak dari garis pangkal. Pada sejumlah kawasan, terdapat pertampalan dengan batas maritim negara tetangga, antara lain di utara Sulawesi dengan Filipina dan di Selat Malaka dengan Malaysia. Kondisi tersebut menuntut pemahaman bahwa zona tambahan pada dasarnya merupakan ruang pelaksanaan kewenangan tertentu, bukan perluasan wilayah negara. Karena itu, ketegasan Indonesia dalam menjaga kepentingan nasional harus berjalan beriringan dengan ketepatan dalam menentukan batas, ruang lingkup, dan cara menjalankan yurisdiksinya. Negara yang kuat di laut bukan negara yang mengklaim semua ruang sebagai wilayahnya. Akan tetapi, Negara yang kuat adalah negara yang mengetahui dengan tepat di mana ia berdaulat, di mana ia memiliki hak berdaulat, di mana ia memiliki yurisdiksi tertentu, dan apa yang boleh dilakukannya pada masing-masing ruang tersebut.
Dari Hak di Atas Kertas Menjadi Yurisdiksi yang Bekerja
Pada akhirnya, RUU Zona Tambahan berbicara tentang persoalan yang lebih besar daripada 12 mil laut tambahan setelah laut teritorial. Ia berbicara tentang kemampuan hukum Indonesia mengikuti geografi negaranya sendiri. UNCLOS sudah memberikan kerangka. UU Kelautan telah memberikan pengakuan. Namun, setelah lebih dari tiga dekade, persoalan mendasarnya belum sepenuhnya bergeser. Kepastian mengenai pembagian kewenangan, keselarasan tindakan antarinstansi, serta kerangka hukum yang mampu mengoperasionalkan yurisdiksi Indonesia di zona tambahan masih menyisakan ruang untuk dibenahi.
Barangkali di situlah ironi zona tambahan Indonesia. Haknya tidak baru. Masalahnya juga tidak baru. Yang belum selesai adalah pekerjaan menerjemahkan keduanya menjadi institusi dan aturan yang benar-benar bekerja. RUU Zona Tambahan sebaiknya tidak berhenti menjadi proyek untuk menambah satu undang-undang dalam katalog legislasi nasional. Pengaturannya harus mampu memastikan bagaimana Indonesia menjalankan yurisdiksi secara efektif pada ruang laut yang tidak berada di bawah kedaulatan penuh, tetapi tetap memiliki kepentingan hukum yang harus dilindungi.
Laut tidak mengenal kekosongan hanya karena hukum kita belum selesai mengaturnya. Kapal tetap bergerak, manusia tetap melintas, barang tetap diperdagangkan, dan risiko tetap datang. Karena itu, setelah hampir empat dekade UNCLOS disahkan Indonesia, tantangannya bukan lagi membuktikan bahwa Indonesia mempunyai hak di zona tambahan. Tantangannya adalah membuat hak itu menjadi yurisdiksi yang benar-benar bekerja.
Editor: Alfianu Adhi Riztiawan
